概念無差別延伸的問題 - 民主與自由

我這幾年負責大一的政治學課程，課程其中一項功課就是要求每一位同學利用課堂上所學到的概念來分析時事。在這過程中，我時常發現學生將一些概念延伸套用到各種情境或情況。當然，很多政治學概念的確不斷延伸到不同領域，例如人權概念已經延伸到動物權，這是一種人類慎思自省所產生的延伸。但我看到更多的是將一個概念無條件地套用到所有情況，將它視為絕對的真理，我在這裡稱它為「無差別延伸」。

「民主」與「自由」這兩個現代概念可說為當今不可挑戰的觀念，就算在一般學術定義所指的威權國家，也會自稱民主自由。問題是在政治場域以外，這兩個概念是否都可以適用。或者說，這兩個概念中的某些制度準則是否也是普遍適用。

例如，公平選舉當中的票票等值及不記名投票準則是否必然適用在所有組織及決策過程中？有些學生以這個準則檢視所有的決策，認為所有stakeholder(我在這裡用香港的譯稱: 持份者)都應該能參與決策，在投票時更應票票等值，這才合符民主決策原則。大學管理決策就是一個很好的範例來反映這問題的可爭辯性。以政大修正／廢除現行校歌為例，如果要投票決定的話，究竟學生與教職員，甚至校友，是否每人票票等值。我會認為大學內各類人士的「持份程度」不一樣，大學生只來這裡讀四年書，我們在這裡工作可能一輩子，關鍵利益程度不一樣，怎麼可以以同等權益看待所有人。就正如企業無論如何講民主管理，也不可能由員工民主投票重大決定來替代股東及企業主的決策，這是常識；只有在企業面臨破產時，勞工才有較大的決策權。

不記名投票也一樣，是否所有組織的表決一定要用不記名投票呢？政治選舉中的不記投票用意是在於防止選民因害怕公開自己真正的立場而遭受到政治報復或社會排斥，從而扭曲自己的真實偏好。但必須指出，採用這種防範性措施某程度上反映了人際間欠缺互信。以審議式民主的角度看，理性溝通就是要開誠布公，強化互相瞭解，所以太多的匿名性反而不利於溝通。在小組織決策中，很多時就不會採用不記名投票，因為工作團隊成員的互相瞭解是非常重要。如果連一個十餘人，甚至不到十人的工作團隊也要用不記名投票做決策，這個團隊的凝聚力都不用多說了。所以不記名投票並非是民主決策的唯一標準，但很多學生會簡單將其套用在所有情境中。

自由也是另一個時常被無差別延伸的概念，特別是liberty 及 freedom皆被譯作「自由」。任何個人權利、利益或選擇受到揭制，就是違反自由原則，甚至違背自由主義(liberalism)。例如近年炒得熾熱的同性婚姻合法化問題，就有學生以自由主義為基礎認為反對同性婚姻有違自由主義原則。問題是，自由主義並非是新產物，兩三百年前就出現的自由主義是否一早已經支持同性婚姻？明顯地，不是。同性婚姻是道德性問題，不能簡單用自由主義來解釋。所以我就反問同學，如果戀愛各方同意的話，是否也可以一夫多妻或一妻多夫？如果國家法律不允許一夫多妻或一妻多夫制，這是否也違反自由主義呢？

有趣地，也有同學以最近愛爾蘭同性婚姻合法化為題，指出以天主教信仰為主的愛爾蘭通過同性婚姻合法化後，由於天主教教義反對同性婚姻，所以若教會拒絕為同性伴侶舉行結婚儀式，這是否違反「宗教自由」？OMG，這是什麼邏輯？宗教自由應是指人們有選擇宗教信仰的自由。學生在報告寫道，如果教會不替同性伴侶舉辦儀式，可能會引致違法，但宗教組織若違背教義接受同性婚姻，會影響宗教自由。哦！原來他是指「宗教組織的自由」。這裡應該不是用「自由」這概念，而是宗教組織的「自主權」。

學生在學習過程中時常有概念混淆的情況，必須要透過多重互動及他們不斷的概念運用下，老師才能慢慢澄清。但我相信在社會上很多人並沒有這種學習機會，在望文生義之下將一些概念「翻譯」成自己的理解，無差別地延伸運用。在欠缺思辯，又習慣硬記死背的臺灣社會，這不僅是一個教育問題，更是社會思想混亂及犯駁的根源。

所以我一直認為大學教育，特別是社會科學教育上，小班互動仍然是不可或缺的。線上教學直至現階段仍不可替代面對面的教學過程，因為人類主要是靠語言文字理解這世界，但語言文字的詮釋理解時常有很多模糊彈性空間，特別是抽象概念。很多時候學生光靠自己閱讀資料或文章並不能有效吸收知識，必須要透過老師因應不同學生情況（因為每個學生的主觀意識差異很大）進行闡釋，才能達至效果。人類的溝通能力並不如我們想象中的那麼棒，否則人類就不會有那麼多紛爭分歧。

台灣公共治理的三大核心問題

如果香港現階段的公共治理(public governance [香港習慣稱為「公共管治」])問題的關鍵是民主缺位，那麼台灣呢？台灣已經有民主了，但公共治理並沒有因為有了民主就自然水到渠成，反而使公共治理變得更為複雜，難以操作，而這也涉及社會文化及過去制度累積因素與（選舉）民主制度結合產生的化學作用，產生一些與西方民主國家不一樣的治理問題。

簡單而言，我認為台灣的公共治理的核心問題有三個：過度政治化的治理、欠缺專業主義及欠缺法治精神。這三個問題是互相扣連，也互相強化。

公共治理必然是「政治的」，這是後實證主義者所主張的。但這裡所謂「政治」是指政客及民眾習慣利用制度以外手段來達到自己的目的，民意代表恣意使用權力干預行政運作，這在台灣早已見怪不怪，民意代表一直停留在「威權過渡民主時期」的意識，認為他們有正當性無界限地干預行政運作，以服務選民為名，侵犯正當的行政權力，利用預算審批權要脅機關屈從。民眾為求便捷，也習慣利用民意代表向行政機關施壓，使民意代表干預行政更具正當性。而民選官員及政務官員同樣濫用權力，過度干預基層行政運作，甚至按插人員至基層，作政治酬庸（政務員應有自身幕僚的人事權，但不應擴至機關基層）。

簡單而言，政治與行政責任界限不明，而導致所有問題都傾向政治化解決。政治化解決即是沒有標準的治理，看誰的權力手腕夠強，誰就贏。行政問題常常不能以內部化的自我糾正機制做調節，或非政治的外部化機制處理，如國外的ombudsman(香港稱為「行政申訴專員」)。

你可以說，政治化的公務人員是有高度回應性的(responsiveness)，這可能是一項優點，特別相對於很多西方發達國家而言，我認為台灣的公務人員對民眾的回應性是非常高的。但從專業主義角度看，回應性也可以是負面的。當公務人員僅屈從於政治壓力時，公務人員就會失去專業視野，唯唯諾諾。我曾看過一篇現已退休的台灣公行學者在1980年代末所寫的文章，指出民主化後，台灣應進入「技術統治」(technocracy)的世代。這評論意味著，他認為在威權時代，黨國體制下，政黨意志駕馭著專業。但諷刺的是很多西方研究者卻認為台灣1970-80年代的經濟起飛，是在國家相對自主性的(state autonomy)條件下，由技術官僚主導發展所帶來的結果，即「發展型國家」(developmental state)理論。現實卻是民主化前夕可能是台灣「技術統治」的最高峰。

或許，台灣過去的技術官僚並不代表一種專業自主性，台灣從來沒有建立如西方民主國家公共行政的專業自主性。這專業自主性有兩個層次：1)抗拒政治干預；2)專業職能。我們可以看到西方公部門文化是公私界線分明，公職權力是依正式權威(formal authority)界定，專業官僚也敢於對上級講「逆耳之話」而不用有後顧之憂。而正因為台灣沒有經歷這專業主義(professionalism)之建立階段，又經歷長期的威權主義後快速進入民主時代，再加上1990年代後消費主義式的「新公共管理」(New Public Management)興起。這些歷史偶然因素集合促成了一般稱之為的民粹主義。我在這裡稱之為「民主威權主義」。跟以往黨國體制一樣，如果公務人員過去是屈從於黨國威權，現在他們也是屈從於民眾情緒的威權，失去理性判斷。

此外，我在過去的文章不斷提及，台灣公務人員的專業能力不足。所謂不足是在於基層公務人員流動性過高，特別是行政職系，這種相對欠缺入職前專業訓練的職務。這種職務需要穩定的人員，慢慢熟習職務，提升工作品質。但我發現很多機關基層的承辦人員幾個月就換一次，遇到工作不如意或壓力太大（所謂爛缺）就尋求遷調（找好缺），甚至辭職不幹。試問工作怎會做好。所以某些職位普遍存在「退縮行為」(withdrawal behavior)。近年人事機關開始玩所謂「核心職能」(core competence)概念，但若核心職能只聚焦在職務，而無法落實到「人」本身，根本就沒意義。若公務人員因主動或被動地頻繁調遷職務，根本不可能建立專業職能。

最後，政治化的治理也跟欠缺法治精神有關，這裡所謂「法治精神」是廣義性的，是指對既定遊戲規則的遵守。不論政客、官僚及民眾都不太守規矩。規則定出來（特別是管制性的規則）純粹是形式多於實際，大家都期待規則可以不適用在自己身上，即比較行政學者Fred Riggs在1960年代對發展中國家行政運作批評所指的「形式主義」(formalism)。政府常常定出一些表面漂亮嚴謹，但實際不可行的制度。過了五十多年後，這批評對台灣仍然有效。明文制度外仍有一大堆潛規則，政治壓力或人情壓力皆常常蓋過規則本身；要不然，就是想盡辦法鑽空子，繞過規則辦事（所謂彈性處理）。執法上的「情理法」將「情」放在優先，所以大家都不尊重制度。我們可能有法治制度，但大家卻沒有法治精神。

所以，台灣的公共治理問題顯然不僅在形式制度硬體上，更在於社會觀念及文化等軟體上。我們有必要重塑治理文化，但這涉及更高層面的社會文化及觀念，也牽涉國家與社會關係的重塑。究竟國家是我們的父母嗎？還是如西方的契約關係呢？若是前者，我們可預期現在已成形的民主式「奶媽國」將進一步擴張。否則，我們有必要就國家責任重新界定，不應無限制地擴大國家責任。

新加坡是實行「通才性」(generalist)公務員制度嗎?

對問題認知的不同往往是產生互相誤解，甚至衝突之源頭。我時常在課堂上舉一個台灣與國外不同認知的簡單例子，就是檸檬是什麼顏色？如果你叫台灣小朋友畫一幅檸檬的圖畫，他們會用綠色畫，但其他國家的小朋友（包括香港）往往會用黃色畫。因為台灣市面售賣的本土檸檬都是綠色的。而進口的黃色檸檬，在市場會標示它們是「萊姆」。台灣人會說黃色是萊姆(lime)，不是檸檬。當然其他地方的人一定不會同意這說法。（台灣網絡有解釋說不應用顏色來分辨檸檬和萊姆，因為兩者在未成熟時都會是綠色，成熟後變成黃色，但這說法對我來說不具說服力）

以上檸檬是黃是綠只是一個小問題，但也反映出一種觀念如何在社會化過程中植根在我們的認知中（這雖然是植物學問題，但大部分人都不是這方面的專家，所以他們是靠日常生活接觸來認知這問題，故也是社會化的一部分）。由於我不是在台灣成長，所以所受社會化過程不同，對很多事情的理解認知都有所不同，但我會盡量理解及適應這裡的認知及看法。檸檬顏色的標準答案是綠色我也可以接受，但你說新加坡是實行「通才性」(generalist)公務員制度，我就必須反駁。

近年我在不同場合及文章中都批評台灣的公務人員制度欠缺專業化，人員流動率過高，應該限制公務人員的調遷行徑，強化公務人員的專業化，不應讓他們自行亂跑。很多公務人員聽眾聽了後不以為然，認為這會窒礙公務人員的職涯發展。最近，兩次聽到一個論點就是：新加坡也是如此的。真的嗎？我想這是一個天大的誤會。

新加坡的公務員制度是繼承英國殖民時代遺留的系統，跟香港頗為相近。台灣公務人員所認知的與台灣相通的「通才性」部分，即會在不同部門輪調的官員，僅為所謂Administrative Officer而已，即香港人熟悉的AO(俗稱政務官)。在新加坡官方用語上稱這部分為administrative service 。但請台灣的公務人員不要誤會，這些administrative service 與AO不是台灣的行政職系公務人員，這些人員比較類似台灣近年一直想推動，但不果的「高級文官團」。根據資料顯示，新加坡的AO僅有約270人，由public service commission招募進用，其餘全國60,000多名公務員皆由各部會(ministries)自行進用，且他們的未來職涯發展大部分僅侷限在該部會，不會流到別的部會，遷調侷限性很大。新加坡的官方網頁寫道：Most of our 60,000 civil servants are recruited by the Ministries they join and stay in those Ministries for their whole career. But there is room for cross-posting among Ministries if the officer applies for a transfer and the parent and receiving Ministries are agreeable to the change.

其實，行政院人事行政局曾經在2008年到新加坡做過相關當地公務員制度之考察，其報告說明與上述一致。如果台灣的公務人員有仔細閱讀這報告，理應不會誤會。但我相信台灣一般讀者並不理解什麼是AO（可能會望文生義，以為是指如台灣一般機關的行政人員）。報告介紹文官職級部分都集中在AO部分（報告稱之為「行政官職」），很容易使讀者誤解。不過，報告很清楚指明，新加坡公務人員大致分為兩大塊。AO以外的是「一般職務」，報告是這樣寫著：除了「行政官職」，其餘一般職務多係授權由高級人事委員會（senior personnel board），依據職位空缺與公務需要，擬定進用公務員計畫，經公共服務委員會會同公共服務署審查同意後，於政府公報、一般報紙及政府部門的訊資網上公告，公開招募。新加坡公務員的遴選方式至為簡便，僅經過「資格審查」及「面試」，即決定進用人選，並無我國公務員考試慣用的筆試程序。

這些不用經過如我國國家考試進用，但不能隨便亂跑的才是新加坡公務員的主體。補充一下，在中央部會機關的官員才叫civil servant，其餘在法定委員會(statutory boards)下的人員只能稱之為public servant。所以新加坡的公務員制度跟台灣的其實很不同。

經過我以上解讀，大家應該理解新加坡政府並非如那些誤解認為，跟台灣的通才性制度一樣。我們可以爭辯台灣應採行更為通才性，還是更為專業性的公務人員制度。但支持前者的人，不應以新加坡為例。你們搞錯了。

corruption不只是「貪污」

這學期真的非常的忙，完全沒時間寫我的部落格。其中原因是我這學期要開一門新課 ─ 公務倫理。

公務倫理其中一項最重要的議題就是corruption。對很多人而言，corruption就是貪污，行賄受賄，分析的焦點都放在政府行政。但我認為corruption不只是貪污，一切在蠶蝕、腐蝕制度，使其失去原有或應有運作效果的行為皆是corruption，這些行為很多是社會性的、習俗性的。政府的corruption僅是社會行為的鏡子反映而已。除了貪污(graft)外，一切行政陋習及陽奉陰為的行為皆是corruption，使制度敗壞。

依此定義，台灣是一個充滿corruption的地方，很多以「人情」為包裝的行為皆帶有corrupt的意味。「有人情味」往往被譽為台灣人的正面特徵之一；但過了頭就是濫情，不分輕重。

有一位修公務倫理的學生要求我為他另外安排時間，提早考試，原因是他當天有另一門考試（在不同時間的），他應該是想減輕溫習負擔。我斷然拒絕了這要求，我說這要求就是一種corruption。有那麼嚴重嗎？不要小看履行這要求帶來的副作用。如果這要求是合理成立的，大家都可以要求按自己的溫習負擔量身訂造考試時間表？就算排除洩漏考題，考試的公平性也成疑問。除非是非常突發性的意外，否則沒有理由要為一位學生作特殊安排。如果應允了他的要求，制度就受到腐蝕，這就是倫理教育的實踐。　　　　　　　　　

香港反貪的經驗不單指向政府部門，也包括商業部門及社區教育，灌輸在日常生活及商業經營上的貪污行為。我在相關香港反貪的課堂上，都會放一段很久之前的香港反貪的宣傳廣告，裡面是一個小學生在抄其他同學的功課，被擔任「風紀」的同學發現，要向老師告發。該學生馬上拿出一顆小糖果給風紀，要求他不要揭發。廣告最後就跳出一段旁白：「今日的小朋友係未來的社會棟樑，如果連小朋友都貪污，香港仲會唔會有［還有沒有］未來呢？」

台灣也有類似的宣傳廣告，但意念就差很遠。故事內容是一位小學生要選班代（即香港的班長），宣傳強調「因為」她很願意服務同學，沒有行賄，「所以」最後贏了選舉。看了後，台灣的學生們都覺得很好笑。關鍵是，這故事脫離現實，真實的情況是班代選舉的贏輸不會僅看候選人服務同學與否，還有很多變項。這因果關係太牽強，連小學生都不會相信，這會有反宣傳效果。　

另一個值得注意是，香港過去的宣傳廣告皆是以香港整體利益出發，包括強調貪污影響工商業發展（如1982年的蘋果受蟲腐蝕的廣告），說明貪污對集體利益的傷害。但台灣的宣傳廣告則多以「個人利益」出發，上述的班代選舉廣告是如此，其他的則強調政府官員貪污帶來對民生的影響，例如公共設施偷工減料，鼓勵大家多檢舉貪污。雖然表面上是集體利益，但似乎較從微觀切膚之痛著手。說實在，台灣社會往往是嚴以律人，寬以待己。或許民眾對（政府）貪污真的很痛恨，問題是他們是否也有從事相似的行為？只不過不在公部門而已。

而工商業的腐敗行為的確有可能傳染至公部門，這也是香港成立廉政公署時對貪污行為不單針對公部門，也聚焦在商業部門的主因。但台灣的反貪並沒有聚焦在對工商業部門的教育，所以才會有趙藤雄說「送錢是解決大家的困擾」的合理化論述。而台灣近年的食品安全問題某程度上也是一種corruption的表現。所以台灣的反貪工作應朝向更多商業部門及社區教育上才是正確方向。除政府內部的貪污問題外，也應著重社會上任何的腐敗行為。
　　　　　　

從全景監獄(panopticon)到逆轉式全景監獄 (reverse panopticon)

全景監獄(panopticon)是十八世紀功利主義思想家邊沁(Bentham)構想的一種建築設計。它是一個環形建築，中心是一座瞭望塔。瞭望塔有一圈大窗戶，對著環形建築。環形建築被分成很多小囚室，每個小囚室都貫穿建築物的橫切面。各囚室都有兩個窗戶，一個對著裡面，與塔的窗戶相對，另一個對著外面，能使光線從囚室的一端照到另一端。然後，所需要做的就是在中心瞭望塔安排一名監督者，在每一個囚室裡關進一個囚犯。在這種設計下，高塔中的監視人員可以時刻監視到任何一間囚室，而囚室中的犯人因為逆光效果，無法看到監視人員，會疑心自己時刻受到監視，惶惶不可終日。這樣可以減少監視人員的數量(參看下圖)。

這種獨特設計背後是一種重要的權力運作效果，就是邊沁指出的：權力應該是可見的但又是無法確知的。所謂＂可見的＂，即被囚禁者應不斷地目睹著窺視他的中心瞭望塔的高大輪廓。而所謂＂無法確知的＂，即被囚禁者應該在任何時候都不知自己是否被窺視。

這種建築設計理念後來延伸指涉任何的精密且全面的對社群組織監視系統，福柯(Michel Foucault)稱之為全景敞視主義 (panopticism)。這洞見一般被用來批判現代社會各種對民眾的監視制度，特別是國家的監視行為（如近年各國因為治安或各種其他社會安全理由廣佈監視器），其不僅侵犯個人隱私，更可能變成歐威爾(Orwell)「1984」一書中描述的"老大哥"式極權統治。

其實這系統的權力關鍵是高塔的「不可被觀察性」，擁有權力的人可以隱藏在塔中，在不受圍繞他們的人員察覺下，為所欲為。但如果將這關鍵要素改變，變成坐在高塔的人員也能被圍繞他們的人員目視，這權力關係會大大逆轉，且坐在高塔上的人可能比關在囚室裡的人更難受。

理想的民主政治就是這種逆轉式全景監獄的原理，要求統治者必須暴露在所有人之眼底下。當然，統治者可以視自己為一位偶像明星在360度環形舞台上表演，贏取周圍觀眾的喝采掌聲。

當然，統治者也一樣面對在全景監獄中囚犯的困境，就是「權力是可見的，但也無法確知的」，但他可以透過表演及與監視者（觀眾）的互動策略探知大家的需求，甚至鼓動大家追隨自己，使多數人變成工具。所以民眾的公民素質或獨立、反思及自主性才是這逆轉式全景監獄運作的關鍵。