關鍵不是「黨政分開」而是「政行分開」

日前中國總理溫家寶在達沃斯論壇再次提及要進行「黨政分開」的政治改革。輿論焦點多集中看溫總這言論的真實性，是否只是「空話」，或背後的政治鬥爭問題。

其實「黨政分開」已提出三十多年，並沒有什麼新鮮理念。從我近日研究中國大陸公部門績效管理時所觀察，這問題定義框架是有「偏差」的，中國公共治理問題的癥結不是「黨政不分」，或以「以黨代政」，問題是「政行不分」，即政治應該要脫離行政，不要干預專業。

過去討論「黨政分開」是指中共作為執政黨與政府之間的關係。根據中共的官方說法，「黨政不分不是提高或加強了黨的領導，而是降低、削弱了黨的領導，黨政分開才能真正提高黨的政治領導的水平和質量﹔黨政不分使黨政分散了抓好自身建設的精力，只有黨政分開才能真正做到『黨要管黨』，使黨委擺脫各種繁雜事務的干擾，集中力量抓好黨建﹔黨政不分使黨委處於行政工作第一線，甚至成為矛盾的一個方面，黨政分開，可以使黨處在超脫的、駕馭矛盾和總攬全局的地位，從而發揮『總攬全局，協調各方』的領導作用﹔黨政不分使黨委自己成了行政工作的執行者，黨政分開才能使黨委真正能夠履行監督的職能。」

這種說法有點像西方近年公部門改革所說的，政府只應該做「導航」(steering)工作，划槳(rowing)的工作就交給私人部門及市場。雖然層次不一樣，但有異曲同工之妙。

問題是，黨不干預政府，政府的工作就會做好嗎？中共有能力做好領導監督政府的工作嗎？我想現在中國公共治理最大的問題是「政治」過度干預「行政」，即是政治判斷完全凌駕其他判斷，特別是客觀及專業的判斷。這個「政治」不一定僅存在於黨委，也會存在於政府任何一個角落。這問題最好反映在政府機關的績效管理，其透過由上而下的「目標責任制」落實上級的政治意志，「GDP主義」就是最好的例子，為了達成上級下達的指標，地方政府用盡各種手段，盲目建設來衝指標；上級怕地方在發展時會不顧人命，造成災害，所以給予地方「死亡指標 」，限制每年意外或災難死亡人數(如煤礦災難)。這些都是「唯意志論」的「政治」思維，認為「只要有指標，目標就可以達成」。套句傳統共產黨自己的老話，這根本就是「唯心主義」。

這種目標導向的所謂「管理」看似近年西方公部門改革的「結果導向」價值，實質上就是政治干預行政，干預專業，對社會經濟問題不求「固本培元」，只求「快速見效」。這種政治干預不僅是黨的問題，是整個國家官僚系統的管理問題，是政府官僚無法按照獨立專業判斷處理公共事務，或者說在長期的政治干預下，使他們喪失獨立的專業判斷能力或意志。

美國在十九世紀建立專業獨立的官僚體系，公共行政學之父Woodrow Wilson倡議建立與政治分開的行政學。縱然戰後唸公共行政的學生皆知道政治與行政是分不開，但我們不能少看這理念之重要性，它建立了政治與行政或專業的分際，就算現在民主國家的政治家也會時常干預行政，但其干預一般不會踰越專業客觀要求，公務人員仍能秉持其一定的獨立性。最明顯，西方社會(也包括香港)的政府不會下達什麼GDP指標，就算政府利用宏觀政策作調控槓桿，試圖扭曲或干預市場，也不會像中國政府般下「硬」指標給下級，要黨政領導「承包」其轄管區域所有事情的責任，這是不科學，更會造成很多行為扭曲 (如隱瞞真相、數字灌水)。官員不會花心思從制度的根本或從過程部分來處理問題，因為這可能要花很多時間，不能立竿見影。

所以「黨政分開」根本搔不到癢處，也會使人誤以為這種所謂政改能改善問題。其實，中國現階段是要建立「韋伯式的官僚系統」，回到美國十九世紀末所倡議的政治／行政二分的體制，這不是政治改革，是行政改革。不論黨委或政府首長都不應再包攬大權，唯長官意志，濫用目標管理，專業要回歸專業，要以理性客觀態度處理公共政策問題。

直銷行業與政府人事管理

今天被拉去出席Herbalife的高階商務會議，一如我所料，內容就是宣傳產品及販售其直銷商業模型，一直找人見證、見證、見證．．．．．基本上，跟我二十年前在香港接觸過的Amway之直銷模型賣點差不多(雖然產品策略差很遠)。這可以歸納為三點 ：

1. 利他性：透過銷售產品幫助別人 (Herbalife 就是促進客戶健康)



2. 自利性：可以有高收入及可自己自由支配的工作時間



3. 自利性：公司安排很多旅遊等吃喝玩樂的活動，年紀輕輕就可以月收入十幾萬

我雖然有用它的產品，也相信產品的功效，但對我這種愛批判到令人討厭的人而言，直銷這種這遊戲並不適合我，因為我很討厭那種「金錢宗教」式從朝到晚重複又重複的「洗腦活動」，實在很煩厭。我不是清高到不愛錢，但要我將「利他」和「自利」價值內化到混淆不清，我實在感到害怕。我更喊不出「我愛ＸＸＸ」這種肉麻的口號。

我想的跟那班直銷商想的不同，我想的是「為何這些成功的直銷商都是美商？」華人世界至今就無法發展出類似的產品，並導入直銷鏈中。華人都變成它們的「代理」而已 (從這方面看，中國的產業發展還差得遠)。縱然他們年薪百萬又如何？他們就只是一個代理商，對我來說這只是低層次的成就。

或許這說法是有點民族主義，但不容否認，直銷產品公司是在低度競爭下賺取高額利潤。羊毛出在羊身上，難道直銷商所賺的錢不是從營收來的嗎？公司出錢給他們到處旅遊不是從營收來的嗎？當然，直銷商會辯解，這是他們努力工作所獲取的，公司透過直銷商業模型也減少很多行政成本，這些錢都是用來回饋直銷商。我並不否認這一點，但若果有更多的外部競爭，肯定會對價格有影響；這也當然會影響直銷商的收入嘍。經濟定律就是經濟定律。

轉個頭來說，雖然我對這種「金錢宗教」有所保留，但對我這個研究政府人事的學匠而言卻是具有很大的吸引力，因為政府人事管理一直最頭痛的問題就是如何激勵公務人員的工作動機。一般直銷模型會將工作價值內化成為人生價值，驅使直銷商對工作的投入熱忱，而且這種價值往往會強調以「利他性」為優先，這正雷同於理想上對公務人員所要求的價值觀。我們有沒有辦法如直銷產品公司般對公務人員「洗腦」呢？

當然，有點難度，因為直銷產品一般賣點都比較簡單，如Herbalife賣點是減重及飲食健康管理，很單一及沒有爭議性。但什麼是公共服務價值？可能寫十幾本書都寫不清，裡面也很可能有互相矛盾的價值。更糟的是政府不能給予如直銷商的收入待遇，政府推動不起「金錢宗教」。但我相信在公務人員具有高度的工作保障下，政府仍可進行一定的「洗腦」訓練，形塑公務人員成為具「公共服務價值」的先鋒。台灣也的確有引入商業管理觀念改造組織文化的成功個案 (我現正進行一個如此的個案研究)，或許在這方面公部門可以借鏡一下直銷商的訓練工具。