2023年10月3日 星期二

國家考試資格考與任用考框架問題:二分法與概念之謬誤

民國自大陸時期就出現所謂資格考與任用考之二分分類之概念(見本人論文 p.43)。直到現在,考試院與教科書仍沿用這種二分分類。一遇到相關國家考試改革,主管官員口中必談,究竟要採任用考,還是資格考。任用考就是即考即用,考生通過考試後,直接分發到用人機關任用,是現行制度;資格考就是通過考試的人,列冊候用,由用人機關遴選任用,這制度曾在1954至1965年期間採用。之後,臺灣一直往任用考方向發展,即透過將通過考試的考生分發到機關任用(含訓練),用人機關遴選菜鳥之可能不斷委縮。2008年後,所有考試錄取者(正額與增額)皆採用分發制度分配工作,用人機關完全不能再遴用剛通過考試的考生(1995至2007年期間用人機關可遴用增額錄取人員)。

以上之制度描述一直誆死大家的思維空間,認為公務人員之新人進用只有這兩種方法,或者在集中考試前提下,只有這兩種方法。甚至將這二分觀念套用到其他國家上。真的是如此嗎?

其實,這二分法,在概念上是重大謬誤。在新人進用上,人力資源管理可將步驟分為招募(recruitment)、篩選(selection)及工作配置(placement)。這三個變項可以搭配成不同的制度安排,不能用資格考及任用考來簡單涵蓋。

招募可以分成:集中招募與分散招募;集中招募當中也可以分為全國集中招募,分區集中招募,分機關系統或專業集中招募。

篩選也可以分為:集中篩選+用人機關不參與、集中篩選 + 用人機關參與、部分過程集中篩選 + 用人機關參與;當然分散篩選就是由用人機關全權負責。

工作配置可以因應招募方式分為:在分散招募下用人機關分配,全國集中招募下的全國分發,分區招募下的區域分發,機關系統或專業招募下的系統/專業分發;如果是分散招募的話,就不存在分發,因為這一般是特定職位招募。

而所謂分發,也不一定是考生填志願,按分數高低之分發。我觀察到其他國家的分發一般都是由上級決定錄取者之工作分配。記住,如果是特定機關系統或專業的人力招募,員工的第一個工作職務不見得是那麼重要,因為他們之後一定會有調動。而一些通才式的人力,本身就一定會定期輪調,不會死守在某一職位或機關。反而是分散招募的職位,有時可能是非常固定的,但他們也沒有什麼分發可言。

根據以上分析,整個進用新人之程序其實有很多可能性,絕對不是資格/任用二分法可以概括理解的。

例如我們一般會理解中國大陸也是採用集中考試制度。嚴格來說,它是屬於部分過程集中篩選+用人機關參與。因為筆試部分是集中處理,但口試是由用人機關負責。但大家一般會忽視了一個重點,就是中國大陸在招募上是屬分散招募。各考生在集中式筆試前是已經應徵申請特定職位,所以是沒有分發之程序。因此,中國大陸的模式是:分散招募+部分過程集中篩選 + 用人機關參與。中國大陸的做法其實是參考美國的做法,因為所謂部分過程集中篩選,就是集中性的筆試只為篩選出進入分散性口試之人選(用人機關也可以額外加其他測試),可能是筆試最高分的三個或五個,即一般稱為「三人法則」(rule of three)。

而韓國與日本也被視為集中考試之國家,但因為其有國家與地方公務員之分,所以其地方公務員是屬於分區集中招募。我國的地方特考也可以算是分區集中招募,但與韓日不同的是,我國地方特考是分區全國招募,考生可以投考任何分區的地方特考;但日韓的地方公務員考試則必須由居住本地的人投考。

新加坡一般會被分類成分散招募,理應不存在任何集中篩選及分發。但這是錯誤的理解。因為其菁英人力administrative service就是例外,其是集中招募、篩選及分發,用人機關不會參與其中。香港的administrative officer也是如此。各國如有建立獨立的高階文官制度也會採用類似的制度。

我國高普初考則大部分採用全國集中招募 + 集中篩選+用人機關不參與+全國分發。我們將這安排定義為「任用考」;而過去的全國集中招募 + 部分過程集中篩選 + 用人機關參與 則為「資格考」。如果以中國大陸現行制度看,以即考即用作為定義原則,其應該屬於任用考嗎?還是因為用人機關可以對考生另外進行測試及口試,進行「遴選」(用台灣的話語觀念),所以就是資格考嗎?明顯地,兩者都不能完全對應,也不能將資格考與任用考光譜化,說中國大陸的制度接近哪一端。

不能將資格考與任用考光譜化更涉及一個魔鬼細節,就是「資格」。台灣的制度設計或話語常常將通過集中考試(筆試)等同獲取資格。但其他國家如果採用部分集中篩選過程時,其通過筆試者並沒有獲取什麼資格。更準確的說法,他們是通過了第一道門檻。例如在中國大陸,通過公務員筆試者,若最後並沒有被三人法則下選任時,他們就沒有任何資格,也不能到處說自己是流浪公務員。對很多國家而言,筆試只是門檻試,且筆試分數一般不會被納入最後口試分數或最後用人決策之中。

其實,「資格」在公務人員考試是一個關鍵而在地的概念,但一直欠缺一個反思式的討論。公務人員考試優先功能其實是獲取「資格」。但有「資格」不一定「任官職」,過去在不須經訓練合格才獲資格證書的時候,不少人就會通過考試,但不任官職(如補習班老師)。就算現在必須上班接受訓練,通過後才能領證書,但這種證書資格仍然是可以跟著你一輩子。理論上,就算你政府工作中途離職,你仍可以拿著證書補公務人員的職缺(不用公開競爭)。在其他國家是沒有這回事。公務人員考試合格證書就好像古代的「功名」一樣,你有秀才身分,有貢生身分;有貢生身分就具有任官資格,問題是有沒有官衙要你而已。所以資格與任用本來就二分。你說將我們的公務人員考試分成資格與任用考,我反而認為我們所有的公務人員考試都是資格考,通過者雖然不是拿到專業證照,但也可以放在履歷表中耀武揚威。

因此,「資格」是一種臺灣在地特殊概念,若將它成為通則化考試制度安排之變項,本身就是謬誤。

更魔鬼細節的部分就是分發。其實廣義而言,其他國家新進公務人員時都有可能會採用分發,特別是集中一次招募大量相同(職級)人力的情況,如警察。問題是,我從沒有聽過會用考生填志願+考試分數高低作為分配之依據。這種將大學考試分發之安排套用到公務人員新人任職之安排其實是十分荒謬,因為臺灣的公務人員考試分發是全國性分發的。這不單不符合人力資源管理,更產生大量的潛藏衝突(我在其他文章已說明,這裡不再贅述)。

其他國家的分發大多都會有一定的用人機關上級安排,不會像台灣般,完全由考生自己排序決定,再看自己分數及運氣。在其他國家,或許長官會考慮到人員的家庭因素及上班方便性,會參考新人意願,但絕對不可能看成績作為依據(因為分數根本不重要,甚至沒有分數這回事)。更重要的是,正如上文指出,第一次分發的職務可能根本不重要,因為這些人員遲早會有調動。因為機關或職系是有一定的職涯管理規則。

我國考生對分發則異常緊張,很大程度是因為各機關/各專業職系毫無職涯管理制度。新人根本不能預視未來的職業發展路徑,所以僅能看到當前工作的好壞,作為填志願之考慮。另一方面,由於考試是一種通用性資格(原則上沒有嚴格專業限制[同職組內職系之間可以方便流通,就算部分職系/組存在條件限制,也可以透過修學分來取得資格,也可以透過多次轉職系達至跨越式專業改變],只有官等限制),對很多人而言,先拿到資格,找個缺,進去,再進入國家人事叢林大亂鬥找機會就可以了。

以上分析是告知相關主政部門,公務人員考試之改革存在很多可能性,分析架構絕對可以跳脫資格考與任用考。而且有很多細節是不能忽略,因為魔鬼就在細節,需要更為系統性的思考。參考其他國家的經驗是重要的,但不能戴著自己的眼鏡框架來看,這些框架很多時候是有誤的。




2022年11月27日 星期日

一個長期被忽視而極需改革的對象:戶籍制度

今年七月一則新聞以一位新竹年輕北漂族多次無法在台北市抽到社會住宅的故事為題,反映柯市長興建社會住宅政策跳票之問題。縱然台北市未能如期達至興建社會住宅承諾之數量是事實,但我對此新聞更關注的地方是,一位原本沒有台北市戶籍的人可以透過遷戶籍來抽台北市的社會住宅,這代表全台灣各地方直轄/縣市都有潛在來台北抽社會住宅的人,那麼台北市政府應該如何規劃社會住宅的興建呢?這正正反映了一個長期為臺灣公共領域研究學者所忽視的議題 — 戶籍制度存在所產生的各種行政問題。

戶籍制度的設計原本是以家庭為單位,一家一戶,使國家/政府能有效掌握人口、勞動力,以方便徵稅、徵兵及力役,進一步可控制人口流動,維護社會治安秩序。是一套十分有系統的由上而下的社會控制工具。

從社會角度看,戶籍可以代表一個人或祖先所屬的故鄉,我們過去常強調自己的祖籍或籍貫,縱然自己已離鄉別井多年,甚至多代。所以台灣每逢選舉,大家都會說「回鄉投票」,似乎是一種理所當然或合理之舉動,也表示一種鄉土情懷。

然而,台灣已民主化與自由化多年,人口流動已不受限制,民眾設籍也不必在自己的出生地或故鄉。再加上城市化,人口已往都會區遷移集中,鄉土之意義對大部分人口而言已不復再。當然慣性地,大家仍將「鄉」掛在咀邊,如政治人物仍會大喊「鄉親好」,我回香港會有人說我「回鄉」(其實對我而言,這話語有點怪怪,因為我認為只有農村才叫鄉,但我從出生到現在都是住在都會,一個城市人是沒有鄉土觀念的)。這如同我們現在仍用「馬路」一詞一樣,其實馬路已經沒有馬,只有車。

當然,如果僅是如「馬路」的符號式沿用,戶籍或籍貫的持續沿用與否,並沒有什麼大不了。但戶籍之存在仍實實在在地影響著我們的生活。就算現在戶籍制度已經鬆綁,並沒有限制我們的自由流動,但這法定身分仍豎立了不少框架限制,而政府回應這些限制的方式並非廢除這框架,而是在保留這框架之下,彈性化處理設籍問題。這處理方式不僅沒有解決問題,且締造很多扭曲行為,不公平現象,製造大量誤導資訊,對公共政策制定十分不利。

我2002年來到台灣工作時,是沒有戶籍身分之外來人員。作為沒有戶籍的所謂「流動人口」,當時我是須要定期到派出所報到,填寫流動人口聯單。這反映了二十多年前戶籍是一種對地方秩序的管制工具。然而,在二十一世紀初來台工作時,這報到制度已經形同虛設,只有在申請續期居留時,才會到派出所拿一張流動人口聯單交差。在交通發達人口移動方便之時代,這種對流動人口的控制已毫無意義,所以現在來台居留的外來人士也不用定期報到(2008年廢除對流動人口之登記)。而以前戶政/警察人員定期上門查戶口的工作也撤銷了。因此,戶籍已失去社會控制之功能。這是一件進步之事。但戶籍身分仍涉及很多人身資格及利益分配問題,不可低估其影響力。

首先,當我後來獲取了國民資格,拿到身分證後,我仍要解決一個問題 — 設籍。在台灣,所謂國民其實是有兩個身分 — 國籍與戶籍。我當時沒有自己的房子,是租住人家的地方。雖然法律上在有居住事實情況下,房東不能拒絕給租客設籍在租住地,但現實上房東會因為稅務考量而不想讓租客設籍在居住地的,那麼我只能找同事掛戶籍。這種掛戶籍其實就是造假,因為我並沒有真的住在那裡。但我不得不這樣做,否則我就不能設籍。這對很多最近移民台灣的香港人而言,當他們拿到身分證,而沒有自己的房子時,就會面對這問題。而就算一般台灣人,當他們在故鄉以外地方工作打拚,若沒有自己的房子,就算在外地打拚多年,也可能要面對相同問題。要不然就是找人掛戶籍,要不然就是不遷戶籍到他們打拚的地方,保留戶籍在故鄉,所以仍要「回鄉投票」,無法在其打拚的地方投票。我並不認為「掛戶籍」做法是合理的,但台灣人已習慣了這種變通的做法,只要能解決自己的問題,不違法,管它合不合理。

當然,以上之變通並不會傷害任何人,也沒有什麼利益輸送,似乎是可接受的。但遷戶籍有時是涉及利益問題,例如一些地方的社會福利(如育嬰津貼)。由於各地方縣市的社會福利並不一樣,為了獲取更好的福利,可能會將戶籍遷到該地,但他們可能仍在其他地方生活打拚,這合理嗎?還有,為了讓自己的子女讀名校,民眾也有可能將子女戶籍遷到別地。當然有錢的可以買房子來遷戶籍;沒錢的就是「掛戶籍」,這合理嗎?

國民投票也是依設籍地而定。所以很多政治人物會因應出選之地方遷戶籍,也會有人遷戶籍來投票。有趣的是前者被合法化,而後者則被告為「幽靈人口」。所以後者則認為這是雙重標準,「只准州官方水,不許百姓點燈」,妨礙人民自由遷徙之基本權利。我覺得這爭議的根本是,你真的遷徙了嗎?如果只是「掛戶籍」,人不在,當然是不當。不僅在台灣,在香港也被視為「種票」的罪行。這問題的根本是戶籍制度在自由化下鼓勵了虛假行為,而且是光明正大地虛假。

從另一角度而言,在現代公民社會觀念下,公民參與應該是針對你所生活之地方,即你長期居住的地方,而非遙遠的家鄉。地方政府應向所有在地居民負責,而非對在籍者(而不在地)負責。公民也應該盡在地公民的責任,而非影響已經與你無干遙遠他方的公共治理。試想一下,你在台北市長期居住,但你沒有台北市的投票權,而市府施政直接影響你,這合理嗎?相反,你在台北市長期居住,但你每次地方選舉都回鄉投票,影響當地的公共治理,但你不用受它影響,這合理嗎?

其實,國外大部分國家都沒有戶籍制度,他們只有國籍身分,沒有戶籍身分。相關地方性的權益責任(地方賦稅、規費、福利及投票權),皆以居住地為依據。當然,居住地仍然由你自身填報(但可能要出示證明),你可以隨時更改自己的居住地,你仍然可以造假,但這裡會涉及很多成本(如地方的稅項負擔或城市管理費),不像台灣遷戶籍之低成本。

戶籍制度主要是東亞儒教國家採用之制度,但這些國家不少已取消或變相撤銷這制度。韓國在2008年廢止;越南在2019年宣布廢除,並於今年五月完成改革。日本雖保留戶籍制度,但實施上是以「住民票」為本,人民可以自由遷徙,搬遷後只要至鄰近行政中心登記「住民票」或依  「住民基本臺帳卡」(類似臺灣的身分證),即可依此向當地政府申請所有福利,制度「隨人不隨籍」,也不用回家投票,就在居住地投票,並作為居住地選區的選民,戶籍制度形同虛設。因此東亞國家只剩中國大陸、北韓與台灣仍實質實施戶籍制度。

國內對戶籍制度之學術研究,近年主要是聚焦在兩岸之比較,突顯了台灣戶籍遷徙的自由性,而沒有討論這種「自由」帶來之後遺症。不過,近年已有一些非學術性的評論點出戶籍制度造成的問題,如葉靜倫(2020)點出台灣回家投票的獨有「世界奇景」,以及社會救助認籍不認人之問題;鄭力軒(2022) 則點出戶籍人口資料與現實落差對公共政策制定之負面影響。但他們都沒有直接倡議廢除戶籍制度。反而段宜康在2013年曾提出廢除的說法,但似乎沒有得到很大的反嚮。

明顯地,政府掌握各縣市常住人口資料比戶籍資料對公共政策制定幫助更大,但戶籍之存在扭曲了真實資料,影響公共政策制定的品質;且製造了很多不必要的行政管理問題,但大家往往將問題焦點放在錯誤的地方。如本文開端所示的社會住宅問題,大家僅將問題聚焦在市府政策跳票;上述投票「幽靈人口」問題,變成遷徙自由之問題。最近,不在籍投票安排問題之討論,大家常以國外為例(包括日本),說明其他國家都可行,為什麼臺灣不行;但其實其他國家主要是「不在國投票」之安排(其實臺灣比較難實行不在國投票);我們主要是「在國」但「不在戶籍地」之問題。問題之根本並不相同,該根本是戶籍制度。

隨著人口流動性提高,以及非傳統家庭模式成為主流,戶籍制度已失去原有的功能,並製造大量扭曲錯誤的行政資訊,且豎立了一些行政障礙,締造不必要的人為成本,使民眾必須變通處理問題或鼓勵陋習。

一個制度失去原有的功能,而被賦予之其他功能又不必由這制度來達至,且制度殘餘又產生「反功能」作用,那麼除了廢掉這制度外,已別無他選。

2022年9月21日 星期三

考選部:一個定位設計奇異之政府機關

考選部,一個專責舉辦公務人員與各種重要專業技術考試的中央部會級(ministrial level)之機關,綜觀世界各國,應該沒有如此高地位的考試專責部門。考選部可以理解為對應古代中國皇朝時代的禮部,因為古代的禮部就是負責科舉考試。而中華民國將考試由一個部級的機關來負責,可說對考試重視之反映。就算一直強調有中國特色的中國大陸,也沒有如此「中國」。但正是這樣的特殊制度設計,使我們的文官制度管理設計出現不少奇異現象。

2020年考選部提出參考新加坡的經驗,推動成立「預備文官團」,招募有意從事文官工作的大學生,參加短期訓練。不用多說,如果是公行人都知道,參加預備文官團訓練並不能保證未來能當公務人員,因為通過國家考試才能當公務人員,而參加了這訓練並不會加分。

其實,由一個沒有用人權的機關推動如此計畫,本身就很奇怪。更奇怪的是考選部竟敢以「預備文官團」來行銷計畫,公然誤導公眾。問題是,為什麼考選部要如此積極推這計畫?真的想學新加坡嗎?

內行人都知道,考選部這計畫跟新加坡做法根本是牛頭不搭馬咀。人家是沒有國家考試,從在學生當中挑選菁英培養成未來的文官,且是高階文官Administrative Officer。在現有體制下,台灣根本無法學習,不要說核心理念,連皮毛都學不到。如果以政策學習理論來看,其純粹是一種毫無政策移植可言的inspiration,即將人家的政策標籤抄過來後,就自由發揮地自行創作(連二創都算不上)。

如果考選部不是想學新加坡,它是為了什麼?今年考選部持續想推這計畫,又召集了各大學公行相關系所主管來諮詢,蒐集意見。這次,考選部的構想是與大學課程結合,例如讓學生可以參加考選部計畫時可以與大課的實習課結合,或大學的某些課程可以抵免國家考試錄取者的某些基礎訓練課程等等。

有出席相關諮詢會議的某位系所主管事後跟我講,考選部搞那麼多就是想提升報考率。我恍然大悟,原來是為了業績。所以搞這些花樣都不是什麼學新加坡,就是搞考試行銷。

考選部一直很在意公務人員考試的報考率,我對這定位感到十分莫名其妙。如果是大學系所重視報考率,我還可以理解,因為沒有人讀你系所的課程,你就要關門。但考選部不會因報考率降低而要關門(且一定有人考)。報考率高低跟錄取者的工作適配度高低沒有必然關係,關鍵問題應該是考選部有沒有為機關找"對"的人,而不是有沒有找"很多人"來投考公職。而從全國人力資管理角度看,報考率太高可能代表經濟不景氣。更甚者,政府部門都將社會菁英吸進機關工作其實是傷害國家。只有在中國古代皇權時代才想用科舉來籠絡社會菁英,將所有潛在的反對勢力都收攬為朝廷所用。現在我們是民主資本主義體制,理應鼓勵菁英到私部門工作才是,這才能真正富國。

因此考選部的思考角度是非常本位主義的,而沒有大局觀。如果考選部或考試院,甚至總統將報考率作為考選部的關鍵績效指標,這是領導者腦袋有問題。

更有趣的是,我們時常聽到考選部官員說他們的主要服務對象是"考生"。我不是說考生不是他們的服務對象,但主要服務對象應該是用人機關。考選部公開宣示自己是"為國掄才"。"為國"具體而言就是"為用人機關"。考選部應該向用人機關負責,為他們找"對"的人任職。

當然,正如我及其他學者一早指出,現行考試分發制度不太能幫用人機關找到"對"的人。在制度設計上,用人機關根本無法向考選部課責(用人機關也沒有太大的課責意識),就算部分弱勢機關偶然抱怨一下補缺難之問題。反而,考選部實質上是向考生負責,一來考選部常面對考生壓力而要修改考選制度(如不斷擴大考生對考試疑義提出之範圍);二來考選部重視報考率,即是將考生視為"客人"。那麼就不難理解考選部為何會弄這個「掛羊頭賣狗肉」的計畫。

我們有太多制度設計的奇異現象,但大家又好像習以為常。我這個「局外人」再次多多得罪了。









2022年7月19日 星期二

來台二十年有感

當動筆這一刻,我其實已經來了台灣二十年半。我一直都想在來台二十年時就寫一篇回顧,但一直無法靜下心來寫。正值暑假,我終於扚起心肝來按鍵盤了。

我來台頭十年可說是我對台灣的適應及融入階段,而且一切仍感覺相對美好、前進。某程度是要為我持續留在台灣給予一個合理的辯護理由(如果我在香港,應該沒有如此的事業發展)。近年我已脫離這種心境。一方面,在多年研究台灣議題後,自問對台灣已有一些本地人沒有的心得看法;另一方面,正是因為這種「心得」,我並不太想「融入」這社會。當處在水深火熱的香港人十分嚮往台灣,甚至出現移民台灣潮時,我卻更多是對這社會的「批判」,對某些「政治—社會—經濟」現象的無法認同 。針對一些公共問題,民眾與輿論反應常常都挑戰我的常識。社會充斥著不同的陋習,且大部分人都習以為常,不覺得是問題(如欠缺法治精神、理盲、造假、制度性地鼓勵投機行為.....)。

當2019年香港轉入政治轉折點,一些台灣朋友就慶幸我一早作出明智的選擇來到台灣。但其實我內心十分矛盾,並不感到有多慶幸。一來看到香港的沉淪,心知無法挽回;二來台灣其實也沒有好到那裡去,一連串危機其實正在直撲而來。我覺得唯一慶幸的是台灣是個有民主制度的地方,我也親身體驗到「民主」雖然不是完美,充滿缺點,但沒有它,我們會面臨更可怕的事情。而且我相信「自我修正」在民主制度下有更高的可能性。

不過,「自我修正」並非在民主制度內必然會發生,有可參考的經驗借鑑是一種捷徑。而我認為過去(現在只能是過去式)一些香港制度經驗,是值得台灣學習的。所以我寫了一篇相關香港公務員職系制度的研究;另一篇是相關香港廉政公署的私部門治貪介紹。裡面提及很多台灣人沒有的觀念,且我認為可突破台灣公務員制度發展及處理社會腐敗問題的瓶頸。

當然,這類學術性文章之社會影響力是可能有限的,或需要一段消化沈澱時間,以及看其能否有效傳播到關鍵的意見領袖中,繼而擴散到社會。無論如何,我的一些看法在這裡是有知音的,這已經不錯了。其實,對我更重要的是,寫這些文章是為香港一些善治經驗,在台灣的中文媒介留下歷史紀錄而已。這也算是一種保育工作。如果真的能將香港經驗有效移植到台灣,當然就更顯貢獻。

最近很多香港新移民來到的台灣,一些都會在youtube講一下台灣生活的適應問題,例如台灣很多地方都沒有人行道,感到走路很危險。他們不講,好像我都忘記了有這些差異。我真的已完全習慣這裡的生活,算是很台灣。但始終我不是感性的人,不會滿咀掛著"愛台灣",這裡只是我必須待著的地方,我也必須對這裡要有commitment。這裡的禍福絕對跟我有關,是命運共同體。

因為COVID-19,這世界好像變了一個樣,好像打了第三次世界大戰一樣,一場沒有煙硝的大戰。一場意外衝擊突變之下,世界秩序正在改變,我們生活模式及制度也在不知不覺間開始更迭。我們正迎來這更大的不確定性,但也只能隨遇而安。






2021年2月2日 星期二

「基本能力」與「專業能力」分野對人才篩選(公務人員考選)之意義

我以前去澳洲念政治學博士時,有些華人以其為英文系畢業或英語好為由,希望我指導教授收他們做學生。我指導教授就說,英文好不代表可以念政治學博士(意思即是其他能力更為重要,例如政治學之訓練)。這裡好像說明了,專業知識或能力比語文能力更為重要。但常理上,你去澳洲讀書,總不可以英文太差吧!所以,不能說英文不重要,只是英文是一種「基本能力」,而政治學或相近的社會科學之訓練則是「專業能力」。

那麼我們在篩選人才時應該是以基本能力為重,還是以專業能力為重呢?兩者能力,何者重要,其實是一種誤導性問題。

當我們將其以「何者重要」作為前提來篩選人才(升學或就業)時,後續就會以重要者作為篩選人才的優先基準,將在重要能力中表現相對較差的候選人刷掉。

以上述英語與政治學為例,如果將英語視為重要能力,台灣習慣上(特別在招生時)會將所有申請者中英語最高分者(如最高25%)先篩進入圍,再以政治學對入圍者進行第二輪的篩選。在這種方法下,英語分數不在最高25%的申請者就不能入圍,若其政治學分數不錯的話,是否成為遺珠之憾;相反,若以政治學作為優先篩選之基準,也有可能出現入圍者英語能力過低之情況,對學習不利。

當然我們可以用因素法,將兩者納入總評分比例。但若將英語比例定得太低,則有可能出現英語能力太低的入選者;將英語定太高,又會出現喧賓奪主(overrated)之情況。

其實,針對上述基本能力之檢視,國外一般會採用「門檻法」,就是要求申請者在基本能力上達到某一程度,才可以申請升學或申請該工作。但該能力僅是一項門檻,並非作為是否錄取所有通過門檻申請者之權重因素。即以上述英語為例,若數位申請者都通過門檻,其英語能力之高低再不是錄取與否之因素。就是某申請者之英文就算一級棒,也不會成為他被錄取的優勢。

但在台灣,常常會採用因素法或優先順序篩選的方式來處理上述基本能力與專業能力之採計,常導致何者重要之爭論。(奇怪地,國際學生(包括僑生)之甄選卻常用門檻法來處理基本語文能力)

你可以說,採用門檻法就是以基本能力作為優先或篩選之前提,但並不代表基本能力就是核心或重要能力。正如本文一開始所示,你去澳洲念書,總不可以英文太差吧!但英文很好,也不代表你讀政治學一定沒問題。

雖然上述道理並不深奧,但在現實選才操作上,實務者常不理解這道理。

這問題正出現在公務人員考試上。由於參加考試的人太多,對試務負擔很大,所以一直有人主張用分試制,在第一試先刷掉一些人,剩餘者進入第二試。曾有人主張以普通科目作為第一試,但反對者認為普通科目無法測出應考者優劣,所以不能以此作為篩選的優先標準。這說法並非完全不對,因為普通科目的確無法區分應考者之優劣,但這論點明顯沒有區分基本能力與專業能力。如果普通科目考得太差,就算其專業科目考得多好,也不應該錄取。

關鍵問題是,不應簡單以普通科目得分高低(如最高50%)作為篩選基準,而是以門檻法,所有通過者皆可進入第二試。其實,很多國外文官考試都會以基本職業能力作為考試之第一試,有時也是門檻試(即只有通過跟不通過)。進一步而言,就算以基本能力測試之成績高低作第一試的篩選也非不可,看基本能力測試什麼。如邏輯推理之測試就十分重要。挑選基本能力比較強的人進入專業能力測試也非不妥。

最近,因為台灣要建立雙語國家,希望在公務人員考試上加強英語之重要性,故又出現英語能力條件設定之問題。論者又要爭議英語占考試比例之問題。若果大家真的認為英語能力是公務人員的基本能力,為何不以英檢(不論是國內或國外的)作為考試之門檻呢?這不單節省考選部舉辦考試之壓力,也不必為英語占分比例作爭議。若以英語能力作占分比例,也會排擠其他專業能力之評分。若某職系是需要很好的或專業的英語能力(如外交或外貿相關),考選部才須要另辦考試作篩選。


2020年12月16日 星期三

臺灣文官制度屬於職涯為基(career-based)類之商榷

對各國文官制度之類別,一般會二分為「職涯為基」(career-based)與「職位為基」(position-based)兩類。前者指文官會將政府工作視為終身職業,除此之外,其還有其他特點如下:

1. 政府主要從剛畢業之同學中選拔文官,培養其以政府工作做為終身志業;

2. 文官選拔主要依賴學歷及/或入職考試作為篩選方法,選才管理也傾向中央集權;

3. 文官之晉升主要是針對其個人品位而進行,而非職位;

4. 不太歡迎職涯半途者(mid-career)入職者加入文官隊伍。

而後者相對地針對為政府職位找最佳適當之人選,大部分職位採公開招募,被選任者之位階依職位而定(rank-in-position)因此相對於職涯為基之進用其較為容許職涯半途者的橫向入職(lateral entry)而選才之管理較為分權

當然,以上二分法是較為簡化故經濟暨合作發展組織(Organization for Economic and Cooperation Development, OECD)2005年相關成員國公務人力資源政策發展趨勢之調查就提出第三個分類部門為基(department-based)制度這制度是指涉那些設定文官為終身志業但選才管理分權至機關系統或部門的國家所以公務員的職涯發展也較侷限在該機關系統或部門

筆者認為職涯為基與部門為基在設計理念上大致相同,差異只在文官職涯發展是否侷限在個別機關系統而已。

臺灣文官制度一般被理解為職涯為基之分類,因為臺灣文官選拔上的確非針對職位需求作進用,也不會開放所有職位作公開選拔,而大部分能進入文官體系的也會將其視為終身志業。

但在制度設計上,臺灣文官制度並非完全符合職涯為基的精神。職涯為基制度背後的精神是從應屆畢業生中(起碼不會畢業太久)挑選人才,管理者較喜歡白紙般的菜鳥,這較容易由機關形塑他們的工作文化及態度,並且會先安排他們從最低職級入職,經歷練後拔擢當中的菁英人才。

然而,臺灣的文官制度設計從來沒有強調以應屆生作為選才對象,也基於憲法規定人民有應考試服公職之權,所以大部分公務人員考試不會設考生年齡上限。現實上,近年臺灣公務人員考試報考及錄取平均年齡都在30歲左右,這不是應屆畢業生之年齡。而上年紀考上者也大有人在。以高考三級為例,2018年就有35位年齡在51歲以上者考上。這高齡入職之情況在表面體制上不單不會被排斥,並以「十年寒窗」標榜其成就。這也可能代表制度對職涯半途者之高接納度。

此外,無工作經驗之新錄取者也非以最低職級入職的。一般大學畢業考高考三級,就從六職等入職,如果考高考二級及一級更可以從七職等及九職等入職。

就此,筆者並非說,所有新入職者必須從委任一職等入職。一般而言,世界各國會將文官體系縱向切割成數個層塊,每一層塊的之底層皆可作為入職點,但層塊之間基本上不會有內部人事流通(即多序列等級)。以我國簡薦委三個官等而言,設計上其實可以每個官等的最低一級作為入職點。然而,現實上簡薦委在設計上是一個「單一序列」的等級,考試的入職點只分佈在薦委兩個官等,且不僅在委一及薦六,也在委三、薦七及薦九。過去曾利用特考(甲考)招募簡任官等的公務人員,但遭到猛烈批評,其中一項批評就是阻礙薦任官員的晉升。這正好反映上述單一序列的思維。

相對地,日本會以綜合職考試招募高階文官,香港也會以政務職系招募高階文官(註:這兩者並不是高階文官團)。這種直接進用高階文官的方式並不代表阻礙現職文官之晉升,因為現職文官也可以去投考。關鍵是高階文官與其他文官之培養並不一樣,他們也是從最低職級的高階文官(如實習生一樣)開始(不會讓無工作經驗的人一躍成為高官)。這種方式也可以年輕化高階文官,因為應屆畢業生或青年也是這高階文官招募的主要對象,並透過比一般文官更嚴格方式篩選及培訓。當中的"菁英中的菁英"很快就會被拔擢為文官中的領導者(四十歲左右)。以我國的單一序列的做法,文官真正被拔擢到簡任官已多為五十歲左右。

就以上所述,縱然我國文官官制看似是職涯為基之制度,但實是"神似實不似"。






 



2018年12月28日 星期五

來台十七年的感言:三分一人生之回憶

到明年(2019)二月,我已經在台工作生活達十七年。想一想,竟然那麼快,已有三分之一的人生是在台灣經歷。雖然我的香港DNA仍然很濃,但對很多香港朋友來說,我已不太香港,對香港的新事物(特別是潮語)也不太瞭解。一年在香港的時間不到一個月,甚至不到半個月。很多香港朋友幾年才見到一次面,每次都來去匆匆。

雖然離開香港二十年(含出國讀書)來,香港的外表變化不少,但殖民地回歸中國後的制度變革或改變,其實並不多。香港好像處於一個凍結狀態,就像去到外國唐人街一樣,你會在那裡看到十幾年前自己經歷過的生活或使用的用語。香港開始懷舊起來,表面看似是為了發展旅遊觀光,但很大程度是心靈文化處於停滯狀態,嘗試從過去尋找慰藉。有遇到香港來臺灣讀研究所之學生,他們研究香港之議題仍然是八十年代的題目,政治發展的停頓,使香港人有點鬱悶。新一次的移民潮再次出現,臺灣也成為新的移民地點。

原來我是香港人移民臺灣的先鋒(如果排除過去香港僑生之移民),經歷好像比近年移民來臺的香港人算是順利(特別與移民來臺做生意的香港人比較)。雖然收入(作為一位教授)比起香港的學術同儕差好幾倍,但我在臺灣「打工仔」裡面算是高收入人士,也有社會地位。

臺灣的確有很多很有趣的意外發展,雖然發展形勢仍不樂觀,但正如我很多年前所說的,臺灣可塑性仍是比香港高。不過,這幾年有些想法調整,感覺就算可塑性較高,但仍有很多文化與制度陋習難以改變。對這社會瞭解越深,加上自己當上行政主管,一些厭惡的情緒也越高。

不過,心想一下,或許全世界都差不多,自己也有一些改不了的陋習。不可能存在完美的社會,問題是哪一個社會最符合你的個性而已。

2019年,感覺到這是關鍵的一年。讓我靜待見證這轉折吧!