2017年7月9日 星期日

爛好人的不道德(二):公務倫理個案

「爛好人」雖然是「爛」,但他往往給人的印象是「好人」,所作行為好像都是出於善意,有「人情味」。很多香港人喜歡台灣,其中一個重要原因就是台灣人有人情味,但重「人情」往往就是台灣無法提升公共治理水準的其中一項原因。

這學期修讀公務倫理的學生個案報告中,有一個這樣相關事例:

某人報考國營事業職位,在通過筆試後,要求某民意代表寫推薦函給該國營事業的總經理,希望能順利通過面試,獲取職位。該民代為了服務選民,就幫該考生寫推薦函,傳真到該國營事業,該考生真的最後獲取了職位。這事後來被踢爆,指摘民代關說,干預國營事業用人。

當然,民代及國營事業負責人皆否認這指摘。民代澄清並未親自打電話給該國營事業的董事長或總經理,且該事業徵人考試是委託獨立機構辦理,公司根本無法影響考試結果,不論是民代請託、或任何來函,一律都留在公司公關室不轉發、轉達,僅登錄到公關的封閉系統中,待筆試或口試結果出來,會通知請託窗口,再由他們告知當事人。

國營事業方面也解釋指出,此案是民代辦公室用傳真方式給公司的公關部門,並非正式公文,並強調該名經民代「推薦」的考生的考試成績不俗,工作分發作業沒有疑問。公司總經理也表明其在任內確實有一些民代選民服務請託案,但僅是推薦,並不會轉給人事單位。

有其他民代也出來辯護指出,各民代辦公室每天會接到不少選民要求的推薦職務服務案,現在媒體爆料多,以民代名義寫推薦函通常也是「安慰作用」,相關事業單位都不會採用。

如果以上說法皆是真確的話,問題就來了:如果明知寫推薦函是沒有用的,為什麼民代還答應做這件事?如果國營事業用人根本不會看推薦函,為何公司要還接收這些推薦函,而不立刻回絕?

如果我是那位考生,事後知道請託是沒有用的話,我會覺得受到欺騙(雖然要求民代幫忙推薦本身就是有問題)。如果沒有人踢爆且我又考上的話,我會覺得關說是有用的。

簡單而言,民代及國營事業在處理這類請託事情上,給予民眾一個錯誤信息,就是關說是有效的。從人情出發點上,民代及國營事業不想直接回絕民眾的請求,「傷害感情」,或許在台灣的脈絡上是可以「理解」的。但無論如何,這又是一種爛好人的表現,也是公務倫理上的不道德行為。首先,這些公職人員(包括國營事業負責人)沒有做好維繫公平考試價值的工作。所謂「維繫」,不僅在實質考試制度公平運作上,也在於教育民眾觀念上。接受請託本身就是錯誤的(就算只是做做樣子)。第二,形式上接受請託是不想得罪或想討好選民/民眾,這是爛好人的明顯特徵,但這實質上就是在傷害選民。一方面你是欺騙選民;另一方面是你是教壞/寵壞選民,這是何等的不道德!!

我以前也有聽過形式類似的個案。一些交通違規者,收到罰單之後,要求民代幫忙到警察局抽單。但現在在公務電子化後,警察根本不可能抽單,所以民代要求也沒有用。有一位警察跟我講,有時基於民代壓力,他們(即警察)有時會自己出錢代為繳交罰款了事。

OMG,這跟上述國營事業關說案同出一轍。當我們建立了一些防弊機制時(獨立的考試管理;非人手化或電子化行政運用),爛好人實際上就是在做扭曲破壞的工作。


2017年6月18日 星期日

爛好人的不道德.對公務倫理之啟示

依德國哲學家康德的「定然律令」,我們應該把別人無條件地視為目的,視其為理性的動物,且不將人依附在其他目的上(即不應將人視為手段)。在此之下,只要行動本質為善,其並不計較行動之後果。舉例而言,就算假設得知年輕親人意外去世,也不應對其年老力衰的父母隱瞞,因為若將人當作理性動物,就必須給予尊重。若以關心父母感受而欺瞞他們,實是利用他們做舒坦他們本人心情的手段,並沒有當他們為理性動物來尊重。

或許以上的義務論倫理觀不一定為大家所接受,或在實踐中要遵循這種不顧別人感受/情感的做法,反而認為是「沒人性」。但無可否認,(太)在意別人的情感/情緒不見得皆是對的,特別是在公務機關中,我們時常為了公共利益而要做利益調整或重分配,這必然要得罪一些人(不管是好人或壞人)。在現今強調回應性(responsiveness)的民主社會中,政府皆力求回應各方各面,盡量做到面面俱圓,平衡各方利益。但這是正義合理的嗎?

這幾年我都在系上開公務倫理課,其中一堂會談論課責交待問題(accountability),一開始我都會以「父子騎驢」故事說明當今課責交待之困境,即是我們好像有義務回應四方八面而來的所有聲音,但各方聲音又莫衷一是,最終政府就如那對父子一樣累過半死,還失去原本要帶去市集出售的驢子。其實,若果那對父子有自己的想法,並堅持到底,根本不用管其他人的指指點點。當然,民主政府不可能不用管人家的指指點點,但似乎也不應像「父子騎驢」中的父子般毫無自身立場地回應別人的看法。政府作為國家領導應該有自身的立場(當然是以集體利益為基礎),並以理說服民眾,而非只顧討好民眾,不斷改變立場。

只顧討好民眾的政府僅是「爛好人」一個而已,或許這的確能夠撈取最多的選票或民眾滿意度(所以我會對縣市施政滿意度調查有不同之解讀,滿意度越高的首長,越有可能是爛好人),但這是否具道德性呢?

我上公務倫理課常會用一個畢業後當警察的學生告知我的一個現象作為分析案例。她告訴我在其所屬轄區(鄉下地方),基層警察都有開交通違規罰單的數量配額,但基層警察也要做好維繫社區關係的工作,故不太敢對在地人士開罰單。他們的對應策略就是只對外來違規車輛開罰單,在地的就盡量避免(只作勸告)。這策略一方面回應了上級的配額要求;另一方面也做到「敦親睦鄰」。這的確有效地平衡了各方關鍵利益,將矛盾紓解。

惟原則上,開違規罰單應該是一視同仁才對,只針對外地車輛是不公平的。當然,我也同意,我們不應將開罰單視為目的,而是要改善駕駛者的交通安全觀念及行為才對。但當執法者採取雙(多)重標準執法時,民眾會認為執法者的目的只是為了交差,將開罰單視為目的。民眾也為自己不守法的行為找到「很好」的開脫藉口,當然他們的交通安全觀念也不會改變(台灣的交通亂像可說是台灣政治/社會問題之縮影,以後會為文討論)。而警察對在地民眾的寬容性也向他們傳達了不良的訊息,就是不守交通規則是「沒關係」的,對他們嚴厲才是不對,不合理的(這不符合他們的期待)。這是最典型的爛好人例子。但作為負責維護交通秩序的警察而言,這樣做實是不道德的,因為他們沒有盡提升交通安全品質的義務。

爛好人的不道德是在於他放棄了專業價值與原則,一切以即時功利/後果為考量,但最終是傷害了所有人。這正正反映在台灣的公共治理上:當政者/公務人員多屈從政治干預,放棄專業立場,思辯能力不斷衰退,只會唯唯諾諾。

康德的「定然律令」正好給予我們公共治理的糾正:應該怎麼做就怎麼做吧!不要太計較利害得失,或別人的即時情緒反應。



2017年2月27日 星期一

「文官中立」是否等同「行政中立」?

《公門菜鳥飛》是近年一本講述在政府機關工作所觀察到經驗的暢銷書。作者林于凱曾經在多個政府部門工作,其在書中批判地揭露與反思了政府機關運作中的種種問題,並得到前後兩位行政院院長張善政及林全的贊許。

該書是由作者許多細微觀察到的小故事組合而成,基本上是一本頗具啟發性的好書。但書裡其中一章的標題「真的有行政中立這件事嗎?」引起我的關注,且對作者當中的看法有點不以為然。更重要的是,我國採用「行政中立」一詞,果然產生對文官中立概念之扭曲,或者說又一次的「概念無差別延伸」。

這章的具體內容包括兩項觀察:第一是相關政府置入性行銷的問題;第二是政治介入專業的問題。作者提到我國預算法六十二條之一對政府置入性行銷是有所規範,該條是這樣寫道:基於行政中立、維護新聞自由及人民權益,政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業,編列預算辦理政策宣導,應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱,並不得以置入性行銷方式進行。

作者在該章主要是批判政府機關的置入性行銷行為,就算沒有罝入性行銷,也會利用其他管道做政策宣導,兜售執政者的政策。最後作者指出,政治不應介入專業,公務人員要秉持專業判斷,抵擋政治干預,這才是真正的行政中立。

這裡有一個很基本的謬誤是,政府或政府機關可以中立嗎?我國在2009年通過的「公務人員行政中立法」時主要是針對公務人員在「政黨政治」(特別是選舉政治)中的中立行為。這一方面不是直接針對機關,另一方面不是針對「政策政治」。正如我在「南轅北轍的議題與路徑:政治轉型下台灣與香港文官中立機制之比較」指出,我國文官中立制度是沒有處理「政策政治」問題,即公務人員在政策過程中的角色問題,當中包括如何調節公務人員對執政者之服從與公務人員自身專業判斷之間所出現的矛盾。「匿名性」(anonymity)是英國文官中立機制所採用之辦法,即文官可以在決策前向政治首長自由而非公開地提出自己的看法;一旦決議後,文官就不應提出不同意見(不管政治首長是否採納文官之意見),並忠誠地執行政策。政策成敗後果由政治首長一力承擔。雖然這辦法並沒有排除文官當「政治奴才」之可能性,但我們也不能因此賦予沒有選票的文官違抗沒有違法的政治(政策)命令之權力,或者說對政治(政策)命令有保持中立(即不履行)之權力。

一般而言,文官「中立」並非是說文官沒有價值立場,問題是他們的價值立場不應「外顯」,使其陷入政治紛爭中,這才是文官中立的精髓。更進一步而言,文官中立不是指政府機關也要中立。政府機關為了推動政策而進行行銷宣導是理所當然的,是否應該使用置入性行銷是另一回事,跟中立無關。

然而,我國在運用行政中立概念時,慢慢將中立實體從「個人」擴充到「組織」;從「政黨政治」擴充到「政策政治」。我想這擴充是一種思想演化之延伸。原本文官中立立法的緣由是防止個人(包括政務官)利用國家資源圖利(私人)政黨,但這原本是針對選舉政治。而這觀念後來無限上綱,加上臺灣在用語上使用「行政中立」 ,很多人望文生義,認為行政中立就是行政機關中立,甚至國家中立。結果,預算法在2011年修正時才會加入上述的新條文,這條文所指涉的行政中立明顯是指「組織」,而非「個人」。

我從補習班網站看到國家考試行政學題庫有一題相關行政中立的題目如下:

以下何者不是政府機關行政中立價值與制度最重要的目標?
(A)維護並強化憲法權威
(B)提昇文官專業能力
(C)發展健全競爭的政黨政治
(D)建立超然獨立的政府組織

其正確答案是B

這題目有兩個可爭議的地方。第一,我們在政策上應該沒有「政府機關行政中立」這概念;第二,如果答案是B,D選項中「建立超然獨立的政府組織 」也是行政中立的目標。OMG,真是嚇死我,這是什麼問題與答案。除了少數公共組織外(例如監察院及法院),大部分的政府組織都不可能超然獨立,因為政府行政機關在推動公共政策上就不可能超然獨立,他們也要服從執政黨(者)的合法命令。那麼何來超然?何來獨立?更不會中立!

我國的「行政中立」不知不覺地已偏離(西方民主國家的)文官中立的概念,而且竟然在法律上延伸擴大,出現不合邏輯的定義。我只能說「概念無差別延伸」之可怕!!

2016年12月11日 星期日

應如何訂定公部門績效管理的指標?學習性與交待性指標

不論是政府機關的績效衡量或公務人員的考(核)績,當今之理論皆強調回饋學習(feedback and learning)作為最重要的功能,  即利用績效資訊協助學習,繼而促進工作服務之進步改善。雖然這是很簡單之道理,但在公部門之實踐上,仍一直停留在口惠而實不至之境地。為何?問題關鍵是,我們沒有區分績效指標的各種功能。

在實踐上,政府機關一直比較重視績效或考績的獎懲性及交待性(accountability),即以績效資訊作為對部門或公務人員獎懲之依據。就算不涉及獎懲,也會透過對外公開績效資訊,向外部監督者或民眾交待自己部門的工作表現,達至透明及有所負責交待。但我們必須理解,一旦績效資訊具有獎懲及交待功能時,它就不一定具有學習功能,或只促進歪曲性學習(perverse learning)(簡單而言就是「學壞」),即為了達成目標業績或避免懲罰,作出違背良心或專業之行徑,甚至隱瞞事實真相。

我在公共部門事前定向績效管理:反思與回應一文中提出的「事後績效評量」之建議,正是為了解決「事前定向績效管理」當中公部門工作者對指標操控或扭曲行為。任何在事前預先獲知的指標皆有可能被工作履行者操控,除非該指標不涉及重大利益,或該指標之客觀性是難以被扭曲。而就算指標不會被操控,但若其具有高度強制性或競爭性的話,它很有可能導致對其他重要價值之排擠或犧牲(例如中國大陸公部門運作之所謂「硬指標」如GDP,往往是以犧牲環境保育來達至)。

在上述文章中, 其實我並非完全排斥「事前定向」的指標, 但這些指標應是作為內部管理之引導, 而非作為對外部或上級考核之準繩, 這可以稱之為「學習性指標」。「學習性指標」是作為管理者自我監督以及檢討的工具, 其可因應不同「學習性指標」的指數作彈性判讀, 然後作出管理上之調整。

而針對外部或上級考核的指標應視為「交待性指標」, 這應是對「結果」作事後評價的指標。這些指標除了包括客觀結果之數據外, 也應包含質性的評量, 由獨立機構進行評價(包括進行民眾滿意度調查)。「交待性指標」可提升至跨機關部門決定效果的指標, 類似一些社會指標(social indicators)。舉例來說, 社會治安的指標, 其不應僅視為警政部門表現的指標, 而是涉及跨越警政、社會工作、經濟及教育等的綜合指標。

以團體性運動比賽作比喻(如足球、排球或棒球), 我們皆會對隊員的多項比賽中的表現作紀錄(如足球的傳球成功率; 排球的攔網結果; 棒球的安打數目), 教練會依紀錄分析如何提升各球員的表現及調配球員; 這些紀錄資料可說是「學習性指標」, 但這些指標數據並非等同可對球隊投資者及球迷支持者交待的績效。球隊的比賽得分、贏輸、排名及奪得錦標之紀錄才是「交待性指標」。

我們現在很多針對公部門的事後評鑑工作皆是在衡量過程細節, 進行微觀控制, 這些理應是「學習性指標」, 應由管理者自我彈性處理便可。如果將這些指標得分加總作為評鑑總分, 明顯是目標錯置, 等同將足球傳球成功率高低等同足球比賽贏輸之結果。當我們只顧滿足「學習性指標」之要求時, 我們並不會做真正的學習, 只會將「傳球」等同「射龍門 」。

你可能會認為將「傳球」改為「射龍門 」作指標就好了。不過, 足球指標在這裡只是一個簡化的比喻, 公部門的「龍門」根本難以確定。就算足球的「傳球成功率」不能直接作為「交待性指標」, 但沒有傳球之成功, 肯定不會有射龍門之表現, 因果關係的確存在。當運動比賽相對是 一個封閉性的制度運作時,  公部門的運作則十分開放性, 因果關係不明確, 所以「學習性指標」更不可以作為績效的反映。所以公部門的「交待性指標」必須容許更多的解讀性(interpretative)及評價性。



2016年10月8日 星期六

千中取一,一定不會是笨蛋;但有時公職工作是需要「笨蛋」的

我常常聽到人事機關官員在維護臺灣現行國家公務人員考試過份依賴筆試取才時,會說我們的考試十分競爭激烈,是千中取一。就算制度有缺點,但能通過這激烈競爭的考試,總不會是笨蛋。

我對這說法一直不以為然。首先,經驗上,的確出現一定數量通過考試而表現極差的公務人員,例如現在出現一些非常「媽寶」、「爸寶」的新血,而就算這類新血在訓練期間被辨識到,但基於怕引起後續的糾紛,用人機關都不太敢動他們。

就算這種「千中取一不會是笨蛋」的說法是成立,但我們要理解公職工作的範圍是十分廣泛,除了專業能力外,還涵蓋各種需要不同特質性格的人出任之工作。我們現今國家考試不同於古代科舉之其中一點就是,古代所謂「為國取才」是針對「官」,非「吏」,簡單而言就是古代透過科舉來選拔當今的「政務官」。但當今的國家考試是全國大小官吏都要考,所謂高普初考,大部分只能說選拔古代的「吏員」而已,而不是政務官式的菁英通才。

當然作為菁英通才,我們必須要找最smart的,但吏員呢?其實,我們的國家考試取才原則也強調「適才適用」,但在實際錄取人力時僅是「擇優錄取」,即是在中央集中考試運作之下,按筆試分數高低排序,錄取分數最高的考生。在這種程序安排下,是沒有考慮錄取者未來的工作職務,只按考生志願及分數高低分發,考生在填志願時也搞不清楚未來工作業務需求;而用人機關就更不用說,分發了什麼人來,就要用什麼人。所以如何能「適才適用」呢?

近年西方國家在定義「功績用人」(meritocracy)上已不太強調「考試用人」,而是強調「適任性」(suitability)原則,即是人與工作之互配問題。所謂互配不能用上述「擇優錄取」為原則,而必須要以「最適錄取」為原則。這意思就是我們有時用人,不一定要找學歷最好、經驗最豐富的人,有時甚至會因為他們over-qualified(資歷過高)而被刷掉(所以博士考上初考,可能並不適任)。反而,我們會因應工作需求以其他標準來選擇適當對象,例如我們會找沒有經驗之素人,希望一張白紙更能有可塑性,不會太受過去經驗所影響。甚至我們有時需要「笨蛋」,不用太聰明,最重要是專心,不會想東想西。我們時常講「天生我才必有用」,而政府工作之多樣性的確可以為不同能力程度及不同個性之人提供工作,公部門管理也越來越注意人員的diversity,即管理人員多樣性問題。但這種多樣性必須要一些工作互配機制,現在國家考試分發制度明顯未能達到這功能。

國外一般的公務人員統一考試部分只會做一些基本能力的檢定(如語文及數理邏輯),作為基本門檻。通過這基本門檻者並沒有取得錄用資格,其最終必須因應職缺,通過用人機關的個別篩選程序,才能獲得任用,透過這機制達至「最適錄取」。我們現在的考試分發制度或許也進用了多樣性的人力,但不能配以最適工作,出現大量工作錯配,必須透過內部人力市場運作進行調適。而完全無法適應各種政府工作的人就變成「死木」(deadwood),難以淘汰。

所以我認為處理公務人員考試制度問題的治本方法是,完全中央集中選才的考試應是針對通才性的高階文官進用(他們不是個別用人機關的人才進用),而基層公務人員的進用盡量分權到用人機關,起碼在最後確定人選上由用人機關決定。

而經過基層公務人員考試進用之人員,不得透過內部人力市場晉升到高階文官(不論是透過考績、升官等考試或訓練)。他們必須通過公開考試與外部競爭者一同競爭,進入高階文官行列。

簡單而言,高階文官與其他中低階文官應形成不同的進用管道及管理軌道,高階文官應是透過外部人力市場進用的通才;而中低階文官則是最終透過用人機關進用的專才。這些專才要變成高階文官,可以,但必須再經全國公開的國家考試篩選。

2016年4月23日 星期六

文官政策學習的官學協力芻議

(TASPAA 2016 引言稿)

相對於很多國家,我國政府一直以來都十分尊重及重視學術界對公共政策與治理的意見,也建立不少管道來吸收學者建議及研究成果來支援公共政策之制定,學界對政策制定之影響力是不容低估的。同時,我們必須承認現存的官學合作模式及效果是有其侷限性。縱然雙方存在頻繁的互動,但官方與學界對不少政策是存在分歧的,雙方在某些議題上存在太多成見或偏見。除了意見性的分歧,立場及利益因素進一步拉開大家之距離,使雙方在不少議題上欠缺實質的交集及對話。本人認為,官學合作與協力應該是以一種「共同政策學習」作為出發點,跳脫現在「工具性」及「形式性」的合作,締造雙方的共同成長,並促進政策共識及正面的政策變遷。

文官制度是在各類政策學習中處於一個特殊地位。首先,相關文官制度之政策並非直接影響社會民生經濟的政策,所以一般民眾縱然有看法意見,但欠缺足夠的動力來驅動政策轉變,而實質上一般老百姓與文官制度之間是存在距離。前者對文官制度只存在經輿論形塑後產生的印象直覺,對日常與官僚的個別化互動所引起問題或摩擦,民眾甚少會聯想到人事組織制度,而多聯結到個人、各專業業務或政策本身,聯結到執政者的領導管理問題。他們沒想到問題本質可能跟我國的文官制度有關。其次,臺灣民眾普遍視考試任官為一種「國民基本權利」(類似一種 [稀有性] 公共財),所以文官系統與國民之間存在著一種微妙的關係,任何觸動到文官制度的根本性改革 (如改變考選制度) 都會牽扯到「國民權益」,而變得舉步維艱;然而,任官不僅是「權利」,也是「責任」,而且是聯繫到公共利益,政策成敗的責任。民主化所建立的政治責任制度不足以保證「善治」(good governance)。政府的效能很大程度建基在良好的文官制度,其是所有公共政策推動的基礎建設之一。

 當不少公共政策都會存在民間團體或政策網絡(如環保政策及社會政策)來向政府施壓時,惟文官政策並不見有如此具組織性的外部壓力。這意味著學術界在推動文官制度改革方面的角色尤為突顯。然而,學術界如何能有效促進變革?改善官學協力模式或許是其中一個途徑。

1.          現況分析

        跟其他政策領域一樣,學界影響文官政策主要可分為直接與間接兩大類。直接的可依影響力分為高、中及低不同的層次。高層次是指學者借調到政府機關當人事類決策官員(如考試委員、人事長),將其知識主張直接帶進政府,透過官位的正當性及權威來加速改革。這方法雖然是最快速直接,但學者當官基本上已改變了身分,已不是官學合作,而是「學」融入於「官」。學者在這情境下會涉及個人利益,也容易因職務立場的要求而被機關「吸納」,不容易自由發揮或必須「更換腦袋」。縱然這使學者能「第一手地」理解政策運作,在未來將經驗帶回學院,但他們的「局內」身分未必能使其更客觀地製造「知識」,協助官學交流。最重要的是,學者當官本身是執政者的「政治運作」,目的並非是建立系統性的官學協力合作。如果真的達至一定的學習交流,也只是副產品而已。

 政府委託研究案可說是制度性的官學協力模式,其處於中層次之影響力,這也是大多數學者可以直接影響政策的管道。透過委託研究案,學者除了可借官方名義之便進行資料蒐集外,也可以藉此機會直接向主管機關反映觀點,將國外文官改革經驗知識帶進體制內。委託研究報告會成為層峰決策之正式參考,也會公開給公眾檢視。然而,政府委託研究案也有很多侷限性。首先,委託案是建基在委託機關之需求,縱然機關不必然存在既定立場,但研究問題的定義或框架建構(framing)常常會在事前被鎖定,使學者的貢獻被侷限。此外,委託研究案時程一般都十分短促(多數不足一年時間),受託者根本無法進行具深度之研究,還要花大量的時間於行政程序性的工作(如期初、期中及期末報告)。最重要是,委託研究報告的建議有多少為決策者所採納,則是不確定的。經驗上來看 並不多。此外,文官制度的運作是需要頗多近距離的觀察,且我國文官制度有頗多特殊性,非國外理論經驗能直接套用。而委託案縱然可進行客觀數據分析,及與公務人員進行訪談及問卷調查,但仍存在不能進入官僚叢林直接瞭解實況之缺點。

        除政府委託研究案外,我國人事機關也常常就不同的議題,透過座談會或研討會方式諮詢學者意見。學者可以不用拘束於委託案的行政約束,盡情表達意見。然而,這模式可能比上面兩項之影響力更為薄弱。首先,座談會或研討會內之意見表達可能只是一種「立場」的宣示,在短暫的一兩個小時內難以進行具意義的「慎思討論」(deliberation)。若學者間立場是分歧的,這可能變成政府「不作為」的理由,且座談會或研討會也不乏形式主義。最終,對學者意見之吸納與否在「諮詢」過程中本質上就是十分被動。
 
        以上是學界影響文官政策的直接模式,而間接模式大約有兩種:第一是官員的進修訓練;第二是官員閱覽學者的論文。這裡所指涉的間接是指學者在非刻意的情況下影響官員思想。我國文官在進修訓練時,常常會接觸到學者,學者必然會將一些自己的看法灌輸給文官。當官員為取得研究學位而進行學術研究時,更必須鑽研某一議題,且會深受指導教授薰陶,繼而有可能影響到其日後的作為。而學者之著作,特別在官方刊物上的著作,也會影響到政策制定官員之看法。然而,上述的間接影響只是偶然性。首先,官員是否能學而致用,也要看他們的官運及其他種種客/主觀因素;而官員從學者著作中之學習,也要視乎官員能否或如何理解學者之主張及理據。這往往存在高度不確定或扭曲性。

        以上分析的現存學界影響模式所呈現之問題並非侷限在文官政策內,但對文官政策而言,其侷限性會更大,因為文官政策的「產出」或產生的「作用」(impact)雖然是廣泛的(因為影響到每一個政府部門的工作人員),但並非立竿見影。而由於文官政策是指向體制內部,有其隱蔽性,不容易透視,而任何改革所帶來之連鎖反應亦難以精確預測的。還有,學者要觀察研究之範圍也十分遼闊,非單一政策系統部門,也非僅人事單位,而是幾十萬的公務人員隊伍,再加上連帶其他非公務人員或非正式人力作為總體政策考量,則達至百萬人以上。不同層級、不同地域及不同業務的機關皆存在著不同的人事制度問題,所以學者在處理文官政策上實際上是十分棘手,很難一概而論。所以就文官政策的官學協力必須要有不同的考量。

2.          興革建言:官學協力的文官政策學習

本人認為文官政策研究的官學協力應秉持更開放態度,即學者必須承認本身對運行中的文官體制認識不足,故須多加探究其運作邏輯,從而提出更具可行性的改革建議;而人事官員則不應囿於既定的思維框架,嘗試接受新的觀念,深入瞭解國外的文官制度改革趨勢。就此,本人必須強調的是,學者在官學協力中仍然扮演顧問角色,因為政策制定責任仍在人事官員身上。但學者與官員應攜手進行政策學習,非學者或官員單獨進行學習,也非僅由學者單向輸送知識給官員。所謂「學習」,就是建立政策研究之能力及能量,從國內外經驗吸取教訓,修正/改變認知,並有系統地規劃可行之政策方案,繼而促進社會對文官制度的認知改變 即「社會學習」(social learning)[1] 最終達至政策變遷。

基此,本人提出兩項促進官學協力政策學習之構想,供各位先進回應討論:1)學者兼任機關研究員;2) 培育官方研究人力。

1)      學者兼任機關研究員:學者以無職給的形式進入機關擔任研究員(特別在學術休假時),直接觀察研究文官政策制定、執行之過程,還有文官制度在不同機關運作之情況,蒐集資料及發掘問題。這模式之優勢在於,學者可以保持「局外者」的身分,但能近距離接觸文官制度之日常運作。這不同於學者借調擔任政務官,其可以以非上下關係與文官作深入的互動,瞭解實況;也不會像委託研究案般,與機關距離太遠,無法體察感受。

2)      培育官方研究人力:不少中央機關設有研究員職位,但實質上他們是做行政工作,最終研究工作都是委給學者進行。其實,機關不應過度依賴外部學者進行研究,而應該培養自己的研究人力,進行政策分析。但學者可以協助培育機關內部的研究人力,如在上述的學者兼任研究員期間,透過帶領研究團隊進行專題研究來培養他們在發掘塑造議題、閱讀文獻、研究工具使用等之能力。

以上兩項構想是相輔相成的。前者本身部分是為了促進後者形成,因為學者不太可能在機關長期擔任研究員,所以官方研究人力之培養才是官學協力之主軸。而官方研究人員與學者間聯結的學術網絡也使後者在回到校園後保持緊密互動,使後者能不斷更新訊息,並持續輔導官方研究人員進行政策研究。官方研究人員也應作為學者與決策官員的重要溝通橋樑,因為他們理應掌握雙方的想法,並進行一定的中介調適。

針對文官政策,本人認為政策學習除要對我國制度經驗進行更多的深層回顧探討外,也需要對國外經驗作深入的剖析。根據本人淺薄的觀察,縱然我國在制定人事政策上常常參考外國經驗,但往往僅蒐集表面形式制度之資料,以及作法令翻譯,並沒有深入理解他國制度的實質運作或運作邏輯,及制度發展的來龍去脈。官學協力在這方面應強化官方對國外經驗之認知,除組織國外交流外,也應組織專題研究,透視他國的脈絡作比較分析。這對日後可能的政策轉移幫助極大。

3.          餘論

正如上文指出,政策學習最終是要促進社會學習,有了社會觀念的改變,才更能促進政策變遷。但由於文官政策甚少直接涉及一般民眾利害關係(除了考選政策),所以難以動搖Frank BaumgartnerBryon Jones[2]所指稱的「政策壟斷」(policy monopoly)。我國對文官制度存在不少根深蒂固的觀念(如對「考試用人」的神話化),就算存在大量的研究證據作出否證,以及大量國外不同之可行做法供參考,但高度之制度韌性只容許作一些治標不治本的政策微調,政策設計難以扭轉既得利益。於此,本人想指出的是,循證的政策制定(evidence-based policy-making)不足以促進文官制度變革,官學協力的政策學習最大的困難是如何建立新的政策論述,尋找制度缺口,進行突破。這才是需要各方先進思考之最大難題。
 


[1] Peter A. Hall, “Policy Paradigm, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain.” Comparative Politics 25(3)(1993): 275-296.
[2] Frank Baumgartner and Bryon Jones, Agendas and Instability in American Politics (Chicago: University of Chicago Press, 1993).

2015年12月19日 星期六

概念無差別延伸的問題 - 民主與自由

我這幾年負責大一的政治學課程,課程其中一項功課就是要求每一位同學利用課堂上所學到的概念來分析時事。在這過程中,我時常發現學生將一些概念延伸套用到各種情境或情況。當然,很多政治學概念的確不斷延伸到不同領域,例如人權概念已經延伸到動物權,這是一種人類慎思自省所產生的延伸。但我看到更多的是將一個概念無條件地套用到所有情況,將它視為絕對的真理,我在這裡稱它為「無差別延伸」。

「民主」與「自由」這兩個現代概念可說為當今不可挑戰的觀念,就算在一般學術定義所指的威權國家,也會自稱民主自由。問題是在政治場域以外,這兩個概念是否都可以適用。或者說,這兩個概念中的某些制度準則是否也是普遍適用。

例如,公平選舉當中的票票等值及不記名投票準則是否必然適用在所有組織及決策過程中?有些學生以這個準則檢視所有的決策,認為所有stakeholder(我在這裡用香港的譯稱: 持份者)都應該能參與決策,在投票時更應票票等值,這才合符民主決策原則。大學管理決策就是一個很好的範例來反映這問題的可爭辯性。以政大修正/廢除現行校歌為例,如果要投票決定的話,究竟學生與教職員,甚至校友,是否每人票票等值。我會認為大學內各類人士的「持份程度」不一樣,大學生只來這裡讀四年書,我們在這裡工作可能一輩子,關鍵利益程度不一樣,怎麼可以以同等權益看待所有人。就正如企業無論如何講民主管理,也不可能由員工民主投票重大決定來替代股東及企業主的決策,這是常識;只有在企業面臨破產時,勞工才有較大的決策權。

不記名投票也一樣,是否所有組織的表決一定要用不記名投票呢?政治選舉中的不記投票用意是在於防止選民因害怕公開自己真正的立場而遭受到政治報復或社會排斥,從而扭曲自己的真實偏好。但必須指出,採用這種防範性措施某程度上反映了人際間欠缺互信。以審議式民主的角度看,理性溝通就是要開誠布公,強化互相瞭解,所以太多的匿名性反而不利於溝通。在小組織決策中,很多時就不會採用不記名投票,因為工作團隊成員的互相瞭解是非常重要。如果連一個十餘人,甚至不到十人的工作團隊也要用不記名投票做決策,這個團隊的凝聚力都不用多說了。所以不記名投票並非是民主決策的唯一標準,但很多學生會簡單將其套用在所有情境中。

自由也是另一個時常被無差別延伸的概念,特別是liberty 及 freedom皆被譯作「自由」。任何個人權利、利益或選擇受到揭制,就是違反自由原則,甚至違背自由主義(liberalism)。例如近年炒得熾熱的同性婚姻合法化問題,就有學生以自由主義為基礎認為反對同性婚姻有違自由主義原則。問題是,自由主義並非是新產物,兩三百年前就出現的自由主義是否一早已經支持同性婚姻?明顯地,不是。同性婚姻是道德性問題,不能簡單用自由主義來解釋。所以我就反問同學,如果戀愛各方同意的話,是否也可以一夫多妻或一妻多夫?如果國家法律不允許一夫多妻或一妻多夫制,這是否也違反自由主義呢?

有趣地,也有同學以最近愛爾蘭同性婚姻合法化為題,指出以天主教信仰為主的愛爾蘭通過同性婚姻合法化後,由於天主教教義反對同性婚姻,所以若教會拒絕為同性伴侶舉行結婚儀式,這是否違反「宗教自由」?OMG,這是什麼邏輯?宗教自由應是指人們有選擇宗教信仰的自由。學生在報告寫道,如果教會不替同性伴侶舉辦儀式,可能會引致違法,但宗教組織若違背教義接受同性婚姻,會影響宗教自由。哦!原來他是指「宗教組織的自由」。這裡應該不是用「自由」這概念,而是宗教組織的「自主權」。

學生在學習過程中時常有概念混淆的情況,必須要透過多重互動及他們不斷的概念運用下,老師才能慢慢澄清。但我相信在社會上很多人並沒有這種學習機會,在望文生義之下將一些概念「翻譯」成自己的理解,無差別地延伸運用。在欠缺思辯,又習慣硬記死背的臺灣社會,這不僅是一個教育問題,更是社會思想混亂及犯駁的根源。

所以我一直認為大學教育,特別是社會科學教育上,小班互動仍然是不可或缺的。線上教學直至現階段仍不可替代面對面的教學過程,因為人類主要是靠語言文字理解這世界,但語言文字的詮釋理解時常有很多模糊彈性空間,特別是抽象概念。很多時候學生光靠自己閱讀資料或文章並不能有效吸收知識,必須要透過老師因應不同學生情況(因為每個學生的主觀意識差異很大)進行闡釋,才能達至效果。人類的溝通能力並不如我們想象中的那麼棒,否則人類就不會有那麼多紛爭分歧。